Construire un projet de territoire intercommunal qui tienne dans la durée, c'est partir de la parole des communes, organiser la matière en une architecture lisible, passer chaque action au crible de la compétence, puis la prioriser dans le temps du mandat.
Une conviction que nous portons depuis 25 ans chez Élan, illustrée récemment par notre accompagnement de la Communauté de communes Grand Orb (Hérault).
Notre conviction : un projet de territoire ne se descend pas, il se compose
Trop souvent, le projet de territoire d’une intercommunalité est élaboré depuis l’instance communautaire vers les communes. La trame est posée par l’exécutif et les services, puis présentée aux maires pour validation. Cette approche descendante a une vertu (la rapidité) et plusieurs défauts : les communes ne s’y retrouvent pas pleinement et la mise en œuvre patine au moment de mobiliser les territoires.
Chez Élan, nous croyons à la démarche ascendante (Bottom-up) : nous partons de la parole des communes (dynamiques, enjeux, projets phares, attentes vis-à-vis de l’intercommunalité), pour composer ensemble le récit de territoire. Cela demande du temps, de la méthode et une lucidité partagée sur ce que l’EPCI (Établissements Publics de Coopération Intercommunale) peut porter et ne peut pas porter. C’est cet investissement qui crée le capital de confiancesur lequel reposera l’arbitrage politique de la suite.
Un exemple concret avec la Communauté de Communes Grand Orb (23 communes)
En 5 semaines, nous avons accompagné la CC Grand Orb (≈20 000 habitants) dans le lancement de son projet de territoire 2026-2032. La démarche a permis de mobiliser 21 communes sur 23 en réunion de secteur : un acquis politique majeur en début de mandat.
Notre méthode en 4 temps
1. Une fiche commune en 5 volets, adressée à chaque commune
Avant toute réunion collective, nous adressons à chaque commune membre un questionnaire structuré en 5 parties :
- Panorama chiffré pré-rempli par Élan à partir des données publiques (INSEE, OFGL, Cerema, LOVAC, Sitadel, Filosofi).
- Caractéristiques, enjeux et problématiques : les mots-clés de la commune par son maire et son équipe.
- Programme politique du mandat : la vision communale.
- Tableau de collecte des projets phares : les projets concrets.
- Attentes vis-à-vis de l’intercommunalité : compétences attendues, mutualisations souhaitées, fonds de concours.
2. Des réunions par bassin de vie : la parole croisée
Plutôt qu’une grande réunion plénière qui dilue les voix, nous organisons des réunions par bassin de vie, regroupant 5 à 7 communes. Chaque réunion s’étale sur 3 heures, avec une règle simple : chaque commune, quelle que soit sa taille, dispose du même temps de parole.
3. Un Bureau communautaire de restitution : la lecture transversale
Ensuite, nous réunissons le Bureau communautaire pour partager une lecture transversale d’archipel commun, au-delà des singularités sectorielles. La force de ce temps est de faire apparaître l’unité du projet à partir de la diversité des contributions.
4. La structuration de la matière en architecture lisible
Toute la richesse remontée des communes appelle ensuite un travail de structuration que nous décrivons dans la suite de l’article : architecture hiérarchique, filtre des 3 niveaux et matrice de priorisation temporelle. C’est ce qui transforme une matière brute en un projet de territoire opérable.
Anatomie de la méthode : comment la parole des communes devient un projet opérable ?
Trois opérations structurent la transformation :
- Hiérarchiser la matière (l’architecture en 4 niveaux),
- Filtrer selon les compétences (D/I/C),
- Prioriser dans le temps du mandat (4 catégories).
Nous les détaillons ci-après en prenant en référence le livrable rendu à la CC Grand Orb (Juin 2026).
1. L'architecture : Axes › Orientations › Actions structurantes › Opérations
La parole des communes doit être organisée hiérarchiquement pour devenir lisible et arbitrable. Nous proposons une architecture à 4 niveaux qui permet à chaque commune de se repérer dans le projet d’ensemble :
- Axes stratégiques – La grande ambition transversale ; un cap qui transcende les politiques sectorielles.
Pour Grand Orb : (1) Un territoire qui entreprend et rayonne / (2) Un territoire de santé qui prend soin et accueille / (3) Un territoire résilient et protecteur / (4) Un territoire qui se gouverne et se dote des moyens d’agir.
- Orientations – La déclinaison thématique de chaque axe ; l’angle de travail concret.
Par exemple en AS 1 : Économie de proximité / Agriculture, viticulture & alimentation locale / Destination touristique, patrimoine & sport-nature / Services essentiels & territoire inclusif.
- Actions structurantes – Le levier de mise en œuvre qui regroupe des opérations sous une logique commune.
Codées AS X.Y.Z, elles sont documentées par une description, la liste des opérations rattachées et un tag D/I/C.
- Opérations – Les projets concrets identifiés par les communes lors des réunions de secteur, chacune reliée à une action structurante.
C’est à ce niveau que chaque commune retrouve sa parole, ses projets et ses attentes.
Ce que cette architecture rend possible : chaque commune peut suivre son projet de hameau jusqu’à l’axe stratégique qu’il alimente et inversement, chaque axe se documente concrètement par des opérations identifiées sur le terrain. Le récit politique et la réalité communale se rejoignent.
2. Le filtre des 3 niveaux : Mise en perspective avec l'engagement
Tout ce qui a été remonté ne peut pas être repris in extenso dans le projet de territoire. Chaque action structurante est passée au crible des 3 niveaux de compétence :
D • DYNAMIQUE ENGAGÉE
L’action correspond à des politiques déjà portées par l’EPCI dans son champ statutaire (attestées par le Bilan de mandat précédent). Chaque action D est documentée par un encart « Acquis du mandat 2020-2025 – À valoriser et prolonger » qui rappelle les chiffres, dispositifs et dates de la mandature précédente. C’est la promesse de continuité opérationnelle.
Exemple › Une action D du livrable : AS 1.2.1 – Service agriculture & guichet unique installations
Opérations identifiées par les communes : Guichet unique agricole IC – 32 accompagnements d’installation – Veille foncière agricole (compétence suppl. AP 2023) – Animations en établissements agricoles – Partenariat Chambre d’agriculture.
ACQUIS DU MANDAT 2020-2025 – À VALORISER ET PROLONGER
Le Service agriculture est opérationnel depuis 2021 – guichet unique pour les porteurs de projet (maraîchage, plantes aromatiques, arboriculture, élevage), 32 accompagnements d’installation aboutis. La compétence supplémentaire « Soutien à l’agriculture » de l’AP 2023 mentionne explicitement la veille foncière. À prolonger.
I • À INSTRUIRE
L’action questionne l’évolution éventuelle des compétences ou des missions de l’EPCI. Chaque action I est documentée par un encart « À instruire – Éléments à éclairer pour le Bureau » qui détaille les points (a), (b), (c) à mesurer avant tout arbitrage : impact financier, organisationnel, juridique, RH, modèle économique. C’est la promesse de lucidité d’instruction.
Exemple › Une action I du livrable : AS 1.2.3 – Alimentation locale & cuisine centrale mutualisée scolaire
Opérations identifiées par les communes : Cuisine centrale intercommunale (modèle Les Aires) – Convention AOP locales (vin, fromage) – Marchés publics circuits courts – Plan de transition alimentaire.
À INSTRUIRE — ÉLÉMENTS À ÉCLAIRER POUR LE BUREAU
(a) Périmètre de la cuisine centrale (nombre de communes, capacité, localisation) – modèle de portage (EPCI direct ou SPIC) ;
(b) Impact financier (investissement, coût de fonctionnement par repas, financement par tarification) ;
(c) Articulation avec les cantines existantes (transition progressive) ; (d) procédure marchés publics circuits courts (allotissement).
C • Communal / coopération
L’action ne relève pas du sujet communautaire et restera communale ou inter-communes. L’EPCI peut accompagner par fonds de concours ou par appui à la coopération inter-communes (sur le modèle de polices pluri-communales ou de groupements d’employeurs catégorie A). C’est la promesse de clarté politique : ne pas laisser entendre aux communes que nous ferons ce que nous ne ferons pas.
Ce filtre se traduit dans le livrable par une synthèse matricielle qui ventile l’ensemble des actions par niveau et par axe stratégique. Un seul tableau qui donne en un coup d’œil l’équilibre de l’effort communautaire entre acquis et évolutions.
3. La matrice de priorisation : 4 catégories temporelles
Une fois les actions filtrées par compétence, elles doivent être priorisées dans le temps du mandat. Nous proposons une matrice à 7 critères enrichis qui croise impact politique, maturité, impact territorial, maillage territorial, soutenabilité financière, urgence et effet locomotive. Le croisement de ces critères classe chaque action dans l’une des 4 catégories temporelles :
EMBLÉMATIQUES • 0 à 12 mois
Impact fort ET maturité forte – Actions à lancer dès les 12 premiers mois. Ce sont les promesses politiques visibles, les chantiers prêts à démarrer, le signal donné au territoire. Beaucoup d’actions D y sont positionnées (continuité) à côté de quelques actions I à fort enjeu politique (inflexions).
LOCOMOTIVES • 12 à 36 mois
Impact fort MAIS maturité à construire – Actions structurantes qui entraînent d’autres et ouvrent des cofinancements. À cadrer en année 1 et à lancer dans l’année 2. Le moteur de l’inflexion du mandat.
CHANTIERS DE FOND • 36 à 72 mois
Impact fort MAIS long terme – Politiques publiques qui se construisent sur la durée et déploient leurs effets au cours de la 2e moitié du mandat (transition énergétique, forêt, santé territoriale). Inscrites dès maintenant pour ne pas les abandonner.
À INSTRUIRE • à cadrer
Impact à confirmer ET/OU maturité à construire – Sujets qui appellent une instruction dans les ateliers thématiques avant tout arbitrage (impact financier, organisationnel, juridique, RH). La promesse n’est pas faite, l’instruction est engagée.
Le grand intérêt de cette matrice est qu’elle rend visible l’équilibre du projet de mandat : combien d’actions à lancer tout de suite, combien à instruire avant arbitrage, combien à porter sur la durée. Sur la mission Grand Orb, le classement proposé au Bureau du 1er juillet équilibre 14 Emblématiques (29 %), 13 Locomotives (27 %), 9 Chantiers de fond (19 %) et 12 À instruire (25 %).
Et surtout, le croisement matrice × filtre des 3 niveaux donne un tableau récapitulatif (D/I/C en lignes × Emblématique/Locomotive/Chantier de fond/À instruire en colonnes) qui révèle l’équation politique du mandat : le projet de mandat consolide d’abord ce qui est déjà engagé (D en Emblématique), instruit les évolutions à fort impact (I en Locomotive), inscrit les sujets longs dans la durée (Chantiers de fond), et garde la lucidité d’instruire ce qui n’est pas encore mûr (À instruire).
💬 Témoignage d’un partenaire : « Onze ans qu’Élan nous accompagne. Plus qu’un prestataire, un partenaire qui connaît nos communes, comprend nos contraintes et nourrit notre capacité à innover. Un engagement, une exigence et un professionnalisme qui ne se sont jamais démentis et qui nous aident, mandat après mandat, à transformer nos politiques publiques. » • Pierre MATHIEU, Président de la Communauté de Communes Grand Orb
Trois enseignements à partager
Enseignement 1 : La méthode ascendante n’est pas un slogan, c’est un investissement
Aller chercher les communes une à une représente un investissement humain et logistique conséquent. Mais c’est cet investissement qui crée le capital de confiance sur lequel reposera l’arbitrage politique de la suite. Sans confiance, pas d’arbitrage tenable.
Enseignement 2 : La distinction projet de territoire / projet de mandat est structurante
Le projet de territoire est une vision à 10-15 ans (le récit d’archipel, le cap stratégique). Le projet de mandat est la feuille de route opérationnelle des 6 ans, bâtie en sélectionnant et priorisant les actions selon la matrice ci-dessus. C’est en distinguant ces deux objets qu’on évite de tout vouloir faire en 6 ans, et qu’on permet aux sujets longs d’être inscrits dans la durée sans être abandonnés.
Enseignement 3 : La méthode produit une trace, pas seulement un récit
À l’issue de la démarche, chaque commune dispose d’un document de référence qui rappelle ses contributions, les inscrit dans une architecture commune, les filtre selon les compétences EPCI et les inscrit dans une temporalité. C’est ce document de référence et non le seul discours politique, qui structure le mandat sur six ans.
Une méthode adaptable à toutes les collectivités, du grand au petit
La démarche ascendante n’est qu’une pièce de notre chaînage méthodologique d’élaboration de projet de mandat, structuré en 3 phases et 7 livrables-clés :
Phase 1 : Fondations • Définir le cap (1 à 2 mois) // 1️⃣ V1 Cap politique (arbre d’objectifs).
Phase 2 : Traduction opérationnelle • Structurer les moyens (3 à 5 mois) // 2️⃣ V2 Feuille de route • 3️⃣ V3 État des ressources • 4️⃣ V4 Cadrage financier (PPI & fonctionnement).
Phase 3 : Pilotage & Déploiement • Produire les résultats (sur le mandat) // 5️⃣ V5 Projet d’administration • 6️⃣ V6 Ancrage intercommunal • 7️⃣ V7 Communication didactique.
Cette méthode est adaptable à chaque profil de collectivité. Quelques illustrations parmi nos missions récentes :
Ville & Métropole de Montpellier – Projet de mandat 2021-2026 : 25 délégations municipales + 11 métropolitaines · 36 arbres d’objectifs · 6 défis structurants · 500 000 habitants.
Commune de Salazie (974) – Projet de mandat Cap 2035 : Site collaboratif, mobilisation citoyenne, innovation sociale, plan REGAIN, contexte ultramarin.
Agglomération Pays Basque – Projet de territoire : Feuille de route opérationnelle et pacte fiscal et financier.
Communauté de Communes Grand Orb (Hérault) – Projet de territoire 2026-2032 : L’exemple récent qui a inspiré cet article : un EPCI rural de 23 communes (~20 000 habitants). 4 axes stratégiques • 13 orientations • 48 actions structurantes • 300+ opérations identifiées • Synthèse matricielle D/I/C • Matrice de priorisation 4 catégories temporelles. Une méthode taillée pour un territoire d’archipel.
📘 Pour aller plus loin
- Notre Fiche Projet de mandat : Du programme à l’action détaille le chaînage méthodologique complet → Voir la Fiche.
- Notre Guide méthodologique synthétise en une page le schéma d’ensemble des 3 phases et des 7 livrables V1 à V7 → Voir la Fiche.
En conclusion
Construire un projet de territoire intercommunal n’est pas qu’un exercice de rédaction. C’est un processus d’arbitrage en quatre temps : (1) Écouter les communes, (2) Structurer en architecture lisible, (3) Filtrer selon les compétences, (4) Prioriser dans le temps.
À chaque étape, la posture du Groupe Élan (Cabinet d’études et de conseils) est la même : partir du terrain, passer la matière au crible de la compétence et de la soutenabilité, et arbitrer collégialement. C’est cette posture qui distingue, chez nous, l’accompagnement d’un projet de territoire d’un simple plan stratégique. Elle s’inscrit dans la démarche intégrée et participative que nous proposons à toutes les collectivités, quelle que soit leur taille.
Plus de 25 années d’expérience auprès des collectivités nous ont appris une chose : le terrain a toujours raison. À condition qu’on prenne le temps de l’écouter, et la méthode de la transformer en projet.
Pour plus d’informations, contactez-nous ! contact@elangroupe.eu
#ProjetDeTerritoire #ProjetDeMandat #Intercommunalité #CollectivitésTerritoriales #DéveloppementTerritorial #StratégieTerritoriale #ActionPublique #PolitiquesPubliques #GouvernanceTerritoriale #IngénierieTerritoriale #AménagementDuTerritoire #DéveloppementLocal #TransformationPublique #Territoires #EPCI #Communes #Mandat2026 #ParticipationCitoyenne #IntelligenceTerritoriale #GrandOrb #Hérault #Occitanie
Groupe Élan (Cabinet d’études et de conseils) Communauté de communes Grand Orb Banque des Territoires ANCT – Agence nationale de la cohésion des territoires Cerema Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité Intercommunalités de France Régions de France Départements de France COMMUNE DE SAINT-GERVAIS-SUR-MARE Ville de Bédarieux Mairie de Lunas-les-Châteaux