Le Groupe Élan porte la voix des territoires ultramarins devant la Mission d'Information du Sénat mandaté par Interco’ Outre-mer.
Une voix pour les territoires
Le 24 février 2026, FLORENCE BENETEAU, Directrice générale et fondatrice du Groupe Élan (Cabinet d’études et de conseils), s’est présentée devant la Mission d’Information du Sénat chargée d’examiner « Loi Littoral, Loi Montagne : 40 ans après, quelle différenciation ? ». Missionnée par Interco’ Outre-mer , présidée par LYLIANE PIQUION-SALOME, elle a porté un message fort : « L’exception géographique n’est plus une marge, elle est la norme. 40 ans après, le cadre normatif ne protège plus : il paralyse la sécurité et le droit au développement des populations. »
Cette audition cristallise les dysfonctionnements d’un cadre normatif conçu il y a quatre décennies, pensé pour les territoires métropolitains, et qui aujourd’hui entrave plutôt qu’il ne protège. Le rapport présenté pose une question existentielle pour nos Outre-mer : comment passer de la « différenciation punitive » à la « différenciation des souverainetés » ?
Le constat : un cadre normatif qui paralyse
Trois impasses géographiques qui figent les territoires
1. L’impasse verticale : « les pieds dans l’eau, la tête dans les nuages »
À La Réunion et dans les Antilles, 80 % du territoire est géographiquement montagnard. Pourtant, dès qu’une commune touche la mer, la Loi Littoral s’applique sur 100 % de sa surface — y compris les quartiers des Hauts, à plus de 600 mètres d’altitude. Ces zones rurales et isolées se voient refuser les assouplissements de la loi Montagne (statut de hameau, extension mesurée) pour subir la rigueur de l’urbanisation balnéaire. Résultat : il est impossible de mobiliser l’arrière-pays pour désaturer la côte ou relocaliser des familles en altitude.
2. L’impasse horizontale : la Guyane sous contagion maritime
En Guyane, la Loi Littoral s’applique jusqu’à 100 kilomètres dans les terres, figeant l’aménagement du plus grand territoire français. Des communes vastes comme des départements hexagonaux doivent justifier des hangars agricoles en forêt par des règles d’urbanisme de plage. Le désenclavement de l’intérieur des terres et l’émergence de pôles de vie autonomes sont paralysés.
3. L’impasse du repli stratégique : Mayotte entre densité record et interdiction de reconstruire
À Mayotte, l’étroitesse insulaire absolue se conjugue à une densité démographique record. La Loi Climat et Résilience ordonne un repli face à la montée des eaux, mais la Loi Littoral interdit de reconstruire dans l’arrière-pays dès qu’il y a discontinuité urbaine. Des milliers de citoyens restent bloqués dans des zones à risque, sans droit légal à la relocalisation sécurisée.
La « différenciation à rebours » : des outils interdits en outre-mer, autorisés ailleurs
Ce qui aggrave le constat, c’est l’asymétrie de traitement. Les Unités Touristiques Nouvelles (UTN) fonctionnent au Pays Basque et en Corse mais sont explicitement interdites en DROM (article L.122-24). L’outil STECAL est neutralisé en littoral ultramarin. Le statut de « hameau », qui permet en montagne hexagonale une extension mesurée, a été remplacé en outre-mer par le régime des SDU (Secteurs Déjà Urbanisés) — une « cage » qui n’autorise que la densification interne, sans aucune possibilité d’extension.
L’étau législatif : trois lois qui se heurtent
La collision entre la Loi ELAN (2018), la Loi Climat et Résilience (2021) et la Loi ZAN (2023) crée un système d’injonctions contradictoires menant à la paralysie de l’action publique. On ordonne aux populations de reculer face à la mer, mais on leur interdit de reconstruire en arrière-pays. On impose la sobriété foncière du ZAN à des territoires en rattrapage structurel d’infrastructures de base. L’Outre-mer se retrouve « puni par les lois mêmes qui devraient garantir son avenir durable ».
Sept propositions législatives concrètes
Face à ce diagnostic, FLORENCE BENETEAU a présenté sept axes législatifs précis ; non pas pour déprotéger les territoires, mais pour les rendre habitables et développables dignement.
Axe 1 — Créer le « Pôle de Vie Rural » (PVR) : Inscrire au Code de l’urbanisme une catégorie unifiée permettant aux quartiers des Hauts littoraux ultramarins de bénéficier d’une extension mesurée (sur le modèle du hameau montagnard), indépendamment du classement littoral de la commune.
Axe 2 — Codifier la « Ruralité Mixte » : Reconnaître les Territoires Ruraux Habités (TRH), socle de l’identité créole, par un zonage national autorisant la coexistence de l’habitat, de la petite agriculture et des services de proximité.
Axe 3 — Rétablir le droit à l’initiative économique : Abroger l’interdiction des UTN en DROM (article L.122-24) et créer un « STECAL Projet » sécurisé pour autoriser les infrastructures de souveraineté (économie bleue, ENR, écotourisme) en discontinuité.
Axe 4 — Instaurer un « droit de relocalisation » dérogatoire : Créer une dérogation explicite à la continuité urbaine pour les opérations de relocalisation face aux risques majeurs, autorisant la création de « hameaux de repli sécurisés ».
Axe 5 — Adapter le périmètre et garantir l’équité ZAN : Limiter l’application de la Loi Littoral à une bande de profondeur fonctionnelle définie par le SAR (et non à l’intégralité du territoire communal) et étendre l’exemption ZAN aux risques montagnards.
Axe 6 — Consacrer le SAR comme pivot de la différenciation : Utiliser l’article 73 de la Constitution pour donner au Schéma d’Aménagement Régional la compétence exclusive de fixer les seuils de densité, de continuité et de délimitation adaptés à chaque bassin géographique.
Axe 7 — Généraliser les Commissions locales du littoral et la formation : Institutionnaliser des instances mixtes État/Collectivités en amont des projets et lancer un plan massif de formation aux spécificités ultramarines.
Rétrospective : un engagement continu depuis juin 2025
L’audition sénatoriale du 24 février 2026 n’est pas apparue ex nihilo. Elle est l’aboutissement d’une trajectoire de mobilisation que le Groupe Élan a pilotée avec constance.
Juin 2025 : « De la catastrophe au catalyseur »
Lors du 13e congrès national d’Interco Outre-mer aux Sables d’Olonne, Florence Bénéteau a animé la table ronde sur la gestion de crise face aux cyclones CHIDO (Mayotte) et GARANCE (La Réunion). Question posée : Comment transformer une catastrophe naturelle en catalyseur de transformation territoriale ? Comment utiliser la crise pour imposer une réforme des normes d’aménagement ? Le message d’Élan : la résilience n’est possible que si les territoires retrouvent la maîtrise de leur planification.
Novembre 2025 : Le Salon des Maires et des Collectivités, vers les souverainetés choisies
Au Salon des Maires, Élan a organisé la conférence « Comment passer des contraintes subies du ZAN et des risques naturels au projet de territoire choisi des souverainetés ? », réunissant @Patrice THIEN-AH-KOON (Maire de la Ville du Tampon ), @Patrice SELLY (Président de la CIREST (Communauté Intercommunale Réunion Est)), @Lyliane PIQUION-SALOMÉ (Présidente d’ Interco’ Outre-mer) et Denis GUIBARD (Terra Academia). Cette conférence s’appuyait sur des expériences concrètes : le #SCoT « Trajectoire ZAN & Résilience Risques » de la CIREST et le #PLU Bioclimatique du Tampon.
Février 2026 : L’aboutissement sénatorial
Forte de ce consensus émergent et de propositions construites à partir de retours de terrain, Florence Bénéteau se présente devant la Mission d’Information du Sénat avec sept propositions législatives précises et argumentées.
Parallèlement, Élan accompagne l’ANEM – Association Nationale des Elus de la Montagne dans la construction de l’Acte III Montagne (43 propositions), confirmant que la différenciation est une question de justice territoriale qui dépasse les clivages régionaux.
L'approche innovante d'Élan : faire dialoguer les territoires
Le Groupe Élan ne parle pas de l’Outre-mer comme observateur externe. Depuis 25 ans, il accompagne les territoires ultramarins et hexagonaux, avec des équipes basées à La Réunion et à Montpellier. Cette position hybride lui confère une capacité unique : traduire les réalités ultramarines pour les décideurs nationaux et importer les meilleures pratiques métropolitaines vers les territoires de l’océan Indien et de la Caraïbe.
L’innovation est au cœur de cette démarche. Élan a obtenu le Crédit d’Impôt Innovation (CII) pour son prototype de dispositif intégré de pilotage pour la planification territoriale durable ; un outil qui permet aux élus de modéliser les impacts des politiques publiques et de construire des stratégies de territoire cohérentes dans un cadre normatif contradictoire.
Les spécificités ultramarines ne sont pas des « cas particuliers » : ce sont des laboratoires où se testent les questions fondamentales de l’aménagement national. Comment gérer l’urbanisation face à des reliefs extrêmes ? Comment garantir la souveraineté alimentaire dans des territoires insulaires ? Comment adapter les normes nationales à des géographies radicalement différentes ? Ces questions, d’abord ultramarines, préfigurent les défis que la métropole affrontera face au changement climatique.
Agir maintenant : mobilisez-vous !
Élus d’Outre-mer, répondez à la consultation du Sénat : Le Sénat a lancé un questionnaire ouvert à tous les élus locaux pour recueillir vos témoignages sur les blocages que vous rencontrez avec les lois Littoral et Montagne. C’est une fenêtre de temps précieuse pour faire entendre vos voix.
